從農業倉庫探究日治時期農業政策 - 台大意識報

農業倉庫設立的原因，得從1896年日人治臺說起。

在日人取得台灣之初，因鎮壓武力抗日與修築政府建築，對母國政府帶來極大的 ... 首頁 各刊目錄 關於我們 訂閱資訊 實體通路 行銷合作 徵才資訊 Facebook粉絲專頁 意識報ISSUU 2017年6月27日星期二 從農業倉庫探究日治時期農業政策 ◎傅典洋、EMMA 前言 　　本文主要透過文獻回顧，簡要整理彰化農業倉庫成立的歷史。

彰化農業倉庫之所以值得關注，乃是因為其出現，關乎於當時的農業政策與政經脈絡；因此，本文期望透過書寫，讓讀者了解建物背後所蘊含豐富且曲折的歷史背景。

[註一]  一、殖民初期，專賣制度建立  　　農業倉庫設立的原因，得從1896年日人治臺說起。

　　在日人取得台灣之初，因鎮壓武力抗日與修築政府建築，對母國政府帶來極大的財政負擔[註二] ，因此，總督府必須設法使台灣財政自立，進而減輕母國負擔。

（李15-16）而總督府原透過專賣政策、發行公債等辦法籌措財源，然隨著武裝抗日漸歇、稅收提供充足經費，總督府遂改採促進商品生產和擴張市場作為籌措財源的新政策。

究其原因，乃著眼於兩種因素：第一是此時財政獨立是靠舉債、繁重的稅賦與專賣制度的榨取而得，對於總督府而言並非長久之計，透過提高生產力、擴大商品生產並擴大稅源，才是達到財政真正獨立的根本之道；第二則是台灣農業極具潛力，對於母國工業有所助益。

（柯37-39）因此，總督府必須提供讓日資投資的誘因，並藉以財政獨立並挹注母國工業。

 二、米與糖的發展差異 　　然而，不可忽略的是，在日本取得台灣前，日本於台灣商貿上的地位可謂無足輕重，而在佔領台灣後，若要提升日資在台灣經濟作物產業（茶、糖、樟腦）的地位，便勢必面對在清領時期就已具規模的舊有資本勢力，包含歐美洋商、銀行與本地商人等（柯52-54）而總督府透過政策上的干預與對日資企業的優惠，將舊有的資本勢力予以驅逐或吸納。

最明顯的例子便是將樟腦收歸專賣，並透過出港稅優惠鼓勵米、糖出口日本、大量補貼日本貨運公司；再來便是設立台灣銀行以供日資借貸，使得日資得以低於本地商人的利率借貸給蔗農，或得以併吞台人投資的新式糖廠[註三] ；最後則是設立「原料採集區」制度，區內原料僅能由日資製糖會社所設立的新式糖廠收購，台人不得於此設立糖廍，蔗農也只能將甘蔗賣給指定區域內的日資製糖會社，日資因此壟斷甘蔗的收購權，蔗農議價能力則大幅削弱。

（柯55-57、71-74） 　　在日治初期，蔗糖便是日資滲透並鼓勵生產的主要對象。

原因除了甘蔗本身的高附加價值以外，在列強競爭的壓力下，日本也須加強自給自足的能力；1897-1903年間，砂糖進口占了日本外貿赤字的54%（李17），在上述條件且需配合財政自主政策的前提下，蔗糖遂成為殖民政府的首要發展目標。

值得注意的是，農業環境與糖業相似的米作，並未被日本政府重視並發展。

除因質粗且品種雜亂，導致難以加工外，更重要的因素是，自晚清以來，米作便是屬於維生性質作物，生產力低、價格低廉且市場侷限於島內，而島內的米作交易與加工則由地方的小型碾米業者「土壟間[註四] 」所控制，利潤實屬微薄，難以吸引清末洋商及後來的日商投資。

（陳2-2~2-3） 　　與此同時，日本政府也著眼於在來米的停滯發展，設立「米糖比價制度」和「指定原料區」。

「米糖比價制度」透過調整甘蔗收購價，使蔗農收入向米農收入看齊，確保蔗農不因收入過低而轉作米作，製糖會社則利用米農收入的停滯獲取暴利；除此之外，配合「原料採集區」壟斷甘蔗的收購，並維持收購來源穩定。

此二制度確保了低收購成本與穩定的收購來源。

[註五] （柯113、141、李175、陳2-3~2-4）因此可以看到，在日治初期，米與糖之間呈現出較大的反差：糖業在政策扶持之下迅速的被日資滲透，並且高度商品化；相反的，台灣米作質粗種雜、獲利微薄，被總督府與日資所忽略，台米輸日在總出口比例也未如蔗糖急速上升[註六] 。

三、米作改革的開端 　　至1906年，總督府才開始進行在來米的增產與改良計畫（陳2-4）。

究其原因，乃是因為日本內地對於米的需求上升所引起。

自1890年代以後，日本國內的稻米生產就開始出現供不應求的情形。

由於工業發展導致從事工人、技術人員的純糧食消費者比例增加，且1872年解除米穀輸出禁令後，高品質的日本米大量輸出國外，並進口廉價米供平民食用。

（李18-19；陳2-8）同時，由於日俄戰爭的勝利使日本走向帝國主義的不歸路，而擴充軍備與加速工業化的結果，更使米穀消費市場更加擴張，而進口外來米所造成的外匯流失與軍費開銷也愈加龐大。

（李26-27；陳2-8）為因應上述情形，發展自給自足的糧食政策是最好的解決辦法。

　　此時，發展台灣農業的成本較日本低，與其以較高的成本增加日本國內米產量，不如將台灣的廉價米銷往日本。

如果僅增加台米的外銷量，將造成台灣本地市場的米價騰升，進而連帶影響物價及其他產業[註七] ；（李p.22）因此，唯有提高台灣島內的米作產量，才得以同時解決日本與台灣米穀不足的問題。

台灣的米作改革，便是在如此的背景下展開。

四、米作改革與農業倉庫 　　此時的米作改革是以各廳的農會[註八] 為主體，其改革方向有去除雜種、赤米以維持品種統一，並以近似日本的品種為主要改革品種，以供日本母國食用。

（陳2-10）在來米改革成功不僅減少了雜種與赤米，同時也增加了產量。

此外，在來米的產量增加使得土壟間交易量大增，土壟間本身也因碾米機具的機械化使調製米穀的速度增加。

這兩項因素造成了土壟間調製能力與產量大增，也更加積極地收購米穀以賺取利潤。

積極收購的結果，使農民自行調製米穀的現象大大減少，多委託土壟間調製與儲藏。

（陳2-11）因此，土壟間在農村更加活躍，其島內戶數與米穀調製量在1914-1924年間持續成長，並透過米穀買賣價差與資金借貸[註九] 獲得高額利潤。

（陳2-11、2-12）。

　　然而，土壟間並未隨著米穀調製量與輸出量的增加，催生出統一的規範，且其所調製的米穀品質十分不穩定，土壟間業者亦時常不按期交貨或將次級品混雜於其中，使得日商對於台灣米缺乏信心（李p175、陳2-12）。

總督府體認到土壟間的信用、品質問題對台米外銷造成極大阻礙，而米穀檢查制度[註十] 僅是消極的把關，因此，總督府希望透過設立由農會主管的農業倉庫提供倉儲，並由日方掌握製造過程，提升米穀交易品質達到標準化，方便商品化及出口。

(李176-180、陳2-12)。

總督府遂於1920年推行「獎勵補助農會設置農業倉庫計畫」，1922年開始設置以州農會經[註十一] 的農業倉庫，而彰化農業倉庫便是在1925年設立，由臺中州農會經營。

但由於農業倉庫經營成效緩慢，設置地點較少，土壟間於農村文化中仍為強勢，所以建築體本身的調製和儲藏量仍無法取代土壟間。

總督府遂1925年因利用程度不高而停止獎勵設置[註十二] 。

五、蓬萊米的出現 　　然而，在來米的改革並非一帆風順，純化品種乃需要大量的人力進行勸說與秧田檢查、米種的改良隨著次數的增加也愈加困難、農民亦有勸說不動的情形。

（李108-111）面對在來米的改革停滯，再加上1922年蓬萊米移植成功，台灣大量農民轉作蓬萊米，產量及耕作面積也急速上升。

究其原因，乃是相對於在來米，蓬萊米的口感較似日本品種，而蓬萊米又較日本內地米低廉，因此廣受日本消費者喜愛，外銷商與地主亦著眼於此點，大力推廣種植蓬萊米（陳2-14，李p115）。

此時，蓬萊米乃是以出口為導向的外銷產品，其出口量佔總產量比例在1926-1938年皆佔60%以上，1934年甚至高達96%[註十三] 。

（陳2-14） 　　但蓬萊米的出現與輸日，對此時期的日本帝國，並非純然地有利無害。

蓬萊米的出現，雖得以滿足日本內地長期缺乏的米作消費量，不過，便宜而廣受歡迎的蓬萊米，卻造成較昂貴的內地米供過於求（在內地米豐收時此情形更為嚴重），並使日本內地農民的利益受損，終在1930年代爆發了廣泛的農民抗議。

（柯志明164）面對這樣的情形，日本政府選擇以保證價格收購過剩的內地米，藉此拉高米價以保障內地農民收入；但內地米價上漲的結果，卻也讓蓬萊米的米價也隨之上漲；而在來米也因大量在來米田轉作蓬萊米，供給縮減，導致在來米價升高。

（柯165）這無疑衝擊到製糖會社的利益：日治初期，日本政府透過制定指定原料區與米糖比價機制，確保甘蔗的收購來源與成本。

然而此一制度的最大前提，乃是「米作的發展停滯」。

在蓬萊米出現之前，在來米本身價格低廉、產量低，米農收入不高，隨米農收入起伏的蔗農收入自然有壓低的空間，製糖會社因此得以獲得高額利潤；然屬外銷性質的蓬萊米出現後，蓬萊米與在來米的價格都隨之上升，且米作並不似糖業被日資壟斷，各地的米作業者在市場上擁有互相競爭、議價的空間，因此米價的上漲會直接影響米農收入（反觀糖業因指定原料採集區，日資製糖會社擁有甘蔗收購的壟斷權，蔗價與糖價無關，而是製糖會社單方制定）。

而製糖會社若要防止蔗農著眼於米農的高收入而轉作稻米，就必須將甘蔗收購價調升，卻也衝擊日資製糖會社的利潤。

（柯226-228） 　　儘管殖民母國政府與總督府試圖透過壓抑政策降低台米的產量與銷量，如出口配額管制、投資及研發補助取消、補貼經費轉作等，以期減低母國的過剩米與殖民地甘蔗收購成本（柯195），成效卻不彰。

究其原因，乃是因為本地資本已經將米作產業牢牢抓在手中，並與日人出口商形成共同利益的結盟關係。

在日治初期，由於米作與蔗糖間的利潤考量[註十四] ，米作被日資棄而不顧，本地資本土壟間才得以握有米作的調製與流通，然而隨著對台米的需求高升，米的生產逐漸有利可圖，待日資欲插手台灣島內米作產業時，早已被土壟間牢牢控制。

（柯202）對於日資而言，明知無法取代島內土壟間在農村的地位，與其肖想與製糖會社一樣成為具壟斷性的大型資本，不如專心於出口，並與土壟間與本地地主結盟以求最大利益；同樣地，土壟間本身的利潤來自於米穀的調製、交易以及農民的資金借貸，米穀產量或交易量降低自然會衝擊其利潤；另外，本地地主則是因為多收實物定額租[註十五] ，自然不希望米價與外銷量停滯或下跌。

（柯170-199）龐大的米作利益團體支持米作產業部門發展，而製糖會社則希望抑制米作產業發展。

（柯202）米、糖間的衝突，從單純利潤間的互斥，擴大為島內米作與糖作利益團體間的對抗與僵持，加上總督府因顧忌雙方利益不敢做決斷，最終導致米穀產量不減反增。

（柯203） 六、米穀政策 　　1930年代前期，蓬萊米出口導致內地米供給過剩，日本政府為了社會安定，1933年於日本國內公布「米穀統制法」訂定米價的最高限與最低限來保障米價，及獎勵農業倉庫以加強貯藏；同時管制輸日米量和剩米在市場的流通。

1936年實施「米穀自治管理辦法」，依照供需數量進行每年兩次針對生產者米穀經營業者的組合來統治米穀數量，這些組合在中日戰爭爆發後也成為戰時統治體制的一環，不是單純的合作事業。

　　因此，儘管總督府試圖抑制米作發展，但由於本地資本土壟間透過農民資金借貸等方式，牢牢掌握米作的生產、加工與流通過程，並與其他米作業者形成龐大利益團體，因此抑制效果不彰。

（陳2-18）面對土壟間的頑抗，總督府必須設法削弱土壟間對米農的控制，進而加強政府掌握的米穀生產與流通。

（柯211、213）具體而言，便是讓農業倉庫由產業組合接手，或補助多處產業組合增建倉庫；而由農業組合接手的農業倉庫，也藉著擴大加工與信貸的業務，逐漸取代土壟間在農民與日商間的仲介功能。

（柯212-213）由此可知，農業倉庫的角色已從單純提升米穀品質以利商品化輸出，變為削弱土壟間勢力與加強政府對米穀生產與流通的掌握。

（柯213）同樣的，經營農業倉庫的產業組合亦受政府補助與支援，實質上也配合殖民政府管制輸日米穀政策。

而農業倉庫與產業組合，都在1939年進入戰時經濟後，併入政府管制米穀流通及配給的統合組織內。

（柯213） 七、產業組合 　　1913年2月10日總督府公布「台灣產業組合規則」，同年3月1日實施，並採用內地「一市街庄一產業組合」的原則。

產業組合的業務為獨營或兼營信用[註十六] 、販賣[註十七] 、購買[註十八] 、利用[註十九] 等四個部門，此制度源於1900年在日本內地就開始實施的《產業組合法》。

而台灣在1913年前，金融機構尚未法制化的階段，已經有類似信用、購買組合的團體存在，例如前述的土壟間有些也能進行資金調度。

雖然這類型組織的產生大多是由地方有志之士或是志同道合者發起，且主要服務規模較小的工商業或是財力薄弱的農業需求，但最後往往是握有財力的權勢者才能夠負擔這類型組織形式，進而讓型態從期許共謀生存，轉變成上下欺壓、剝削，甚至惡性倒閉等種種弊病。

這種高風險的運作不僅讓台人望之卻步，亦導致日本人在台經營事業時容易成為「過客」。

即使官廳一上任便實施「增加歲入方案」計畫，內容包括土地調查、建立專賣制度及發行事業公債，以便使台灣財政獨立，然而地方上的金融運作卻一直很難上軌道。

　　產業組合的設立，起源於在台、日人對金融服務的需求，之後則成為統治者將經濟面的影響力深入台人社會的觸手。

統治當局特別扶植地方富豪或是有權勢者擔任組合長，以致這些組合和民眾關係不佳，初期更是醜聞不斷；再上1920年，許多組合遭受內地經濟恐慌嚴重波及，因此1923年7月7日總督府成立「台灣產業組合協會」[註二十] 來擔任對組合加強監督整頓的指導機關。

為了達成前述「一市街庄一產業組合」的目標，1924年12月25日將產業組合的管理單位重新進行調整，財務局金融課監督指導的對象，從信用和兼營信用組合，轉為都會區的市街地信用組合；殖產局商工課的負責對象則從信用組合之外的所有事業組合，轉為農村信用組合、兼營信用組合、農業倉庫等產業組合。

從這次的政策調整，可以看出產業組合在法制化十年後，已逐漸深入到台灣市街庄和農村內部。

　　1938年，由於中日戰爭與太平洋戰爭的蔓延，物資整合成為日本政府的首要課題，因而推動「國家總動員法」。

由數個組合所提出的「產業組合聯合會」成立提案，起初因政府顧慮聯合會成立後將與銀行機構業務起摩擦而一再延緩；直到1942年，政府認為聯合會的設立有利於資金籌集與物資供應，方實施此提案。

1943年，戰勢每況愈下，總督府為了更加強統合戰時資源，必須以糧食增產與強制徵收糧米為目標，於是參照1943年2月於日本本土實施的農業團體法，將產業組合、農會及其他相關農業團體強制合併為三級制系統農業會，而產業組合聯合會作為主管各組合的機關整合島內資金，用以助於政府調配。

（產業組合資料參考台灣農會史上冊） 結語 　　1922年，總督府獎勵農會設置農業倉庫，先後在各大都市建造第一批偏重試驗、示範性質的倉庫，欲取代儲藏、調製技術良莠不齊的土壟間。

另一方面也透過扶植產業組合，發展信用、購買、販賣、利用等四種業務，讓執政者得以引入新式的金融、產品運銷制度，試圖取代傳統地方社會體系以及解決前述土壟間的弊端，並逐漸深入各市街庄和農村內部。

1930年代則配合嘉南大圳的完工，南部平原稻作產量提升，深入各農村廣設第二批的農業倉庫。

　　同時，既有由農會經營的倉庫多有經營不善的問題，因此轉由信用組合接手，此時大量增設的倉庫也幾乎都由信用組合建設、經營，倉庫、組合這兩個由統治者扶植設立的設施、影響農村的兩股重要力量自此合流，也都在1939年進入戰時經濟後，併入政府管制米穀流通及配給的統合組織內。

1943年2月於日本本土實施的農業團體法，將產業組合、農會及其他相關農業團體強制合併為三級制系統農業會，而產業組合聯合會作為主管各組合的機關，整合島內資金用以助於政府調配，農業倉庫也成為稻米輸出控管的重要節點。

農業倉庫與產業組合兩者的演變，可說是日治時期農業商品化、剷除本地資本與既有社會網絡過程的縮影。

------------------ [註一]本文主要參考文獻為：柯志明，《米糖相剋：日本殖民主義下臺灣的發展與從屬》（臺北市:群學，2003）、李力庸，《日治時期臺中地區的農會與米作（1902-1945）》（臺北縣板橋市：稻香，2004）、陳煜稜：〈台灣日治時期產業合作事業經營之農業倉庫研究〉，《國立成功大學建築學系碩士學位論文》（2004）、《台灣農會史：上冊‧日治時期溯源》（中華民國農民團體幹部聯合訓練協會，2012）。

因字數限制，內文引用格式將以僅以作者姓氏及頁數表示，如（柯203），請各位讀者海涵。

[註二]領台當年，總督府年收入72%仰賴日本政府的補助。

1895至1902年，行政與軍事的補助佔日本國庫支出的7%（柯志明p30-31） [註三]日治初期分別製糖的工廠分別有三種類型：舊式糖廍（ㄅㄨˋ）、進口小型壓榨機的改良糖廍、大型的新式糖廠。

[註四]土壟間乃為地方的碾米廠，負責米穀的加工與儲藏，以及農村的金融借貸。

[註五]此外，蔗農多有取得現金的壓力，且多積欠糖廠債務，因此轉作相形之下更加困難。

（柯113） [註六]從1900-1914年，台灣糖產量顯著提升（從37.96提升至174.48千公噸）輸日佔產量比例更從74%提升至88%。

相對而言，米產量僅提升不到一倍（5727提升至8103千公石），輸日佔產量比僅從7%上升至17%左右。

（柯58） [註七] 如1898年就曾因台米銷至日本利潤較高，而導致台灣島內的物價上升、工資攀升，並連帶影響糖業與樟腦業的生產成本；而進口南洋米也僅能應急，不足以解決台灣與日本皆缺米的問題。

[註八]日治初期的台灣農會主要由地方仕紳或商紳發起，發起動機多為在社會秩序恢復之際提高農業的生產力與農事改良。

多接受官廳補助，或由官廳稅務課負責其會費徵收，其核心成員也多與官廳官員或市街庄長重疊。

（李41-43；61-73） [註九]也就是所謂「賣青買青」制度：在收成前決定價格並先行提供農民貸款，收成後再依價格對應的實物數量償還。

因農民多在收成前需繳納佃租或購買肥料，而當農民沒有餘錢時便會與土籠間以「賣青買青」取得資金。

土籠間則看準農民本身無其他借貸來源，而將收購訂價低於市價相當多，以獲取轉賣的高利潤。

[註十]如在1904年以檢查外銷米為主的「內地移出米規則」、1911年擴大包含至島內外的米穀買賣的「米穀檢查規則」。

[註十一]依據「農業倉庫令施行規則」規定農業倉庫的經營者僅限市街庄、農會及產業組合，但是由於殖民時期的台灣產業組合於總督府獎勵官營移民後出現，導致初期的產業組合被地方排斥，且與規模小、在地性強的土壟間難合作，所以總督府對農業倉庫的補助仍以農會為主。

[註十二]此次獎勵設置只有達到11座。

（《臺灣農會穀倉建築回顧與保存現況之研究》） [註十三]相對而言，改良後的在來米最高也僅到30%左右，而隨著蓬萊米的轉作，在來米產量與出口比例也隨之減少。

[註十四]不論是米作本身利潤微薄，或是為了不讓蔗農轉作米作而刻意維持米作的停滯發展。

[註十五]每一租期收取一定比例的實物作為佃租。

[註十六]信用組合是產業組合事業發展最顯著的，主要為存款、放款機構，但其存款利率低，放款利率高，一直到1938年總督府推動獎勵儲蓄運動，才出現存款餘額超過放款的狀況。

[註十七]主要為組合內成員透過共同販賣增加組合收入，用此和地方主流販賣商競爭。

[註十八]為了節省組合內成員的生產與生活支出，此組合會購買生計必需品，並且此制度也制衡和調節許多事業商人不當得利。

[註十九]針對共同利用的加工項目成立組合，主要分產業設施和生活設施，1938年前以倉庫、碾米機有關的組合為多；1938年以後，以土地住宅有關的利用事業組合為多。

[註二十]台灣產業組合協會，以聯繫、推廣並謀求產業組合之發展為目的。

該協會的辦事處，設於台灣總督府殖產局商功課內，其本質為總督府的附屬單位。

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